Prélude à une réfexion sur l'organisation territoriale de la France

   E. Balladur est décidément le préposé de la Présidence aux réflexions sur les réformes institutionnelles. Après celle de la Constitution, le voici en charge de propositions pour la réforme de l'organisation territoriale de la France, chantier que lui disputent des élus sous la houlette du chef des parlementaires UMP , l'institution sénatoriale en tant qu'elle représente les collectivités locales de la Nation, et quelques groupes d'"experts" réels ou improvisés, sans compter les approches de principe du rapport Attali et celles  plus  comptables du Budget.

Économies donc, et  rationalité ?

Il ne peut y avoir de redistribution des tâches sans une mise à plat des responsabilités de financement et des attributions de ressources fiscales. Mais le poids des habitudes, parfois  des inerties passées est considérable, tandis que le  renoncement d'autrefois à des réformes qui eussent été capitales ne peut sans doute plus être compensé. Si l'on voulait réduire le nombre d'échelons d'administration et, par exemple, fusionner l'étage qui subventionne ( La région, sur ses fonds ou sur des fonds délégués par l'État) avec l'étage qui gère ( le département et les regroupements intercommunaux), on ne trouverait pas seulement lle problème  technique de définir le bon périmètre ( ce n'est pas conceptuellement le plus difficile et le bon schéma semble bien le vieux schéma de Michel Debré de quelque quarante régions "administrantes"  obtenues par des regroupements de départements et le  découpage de certaines unités régionales aujourd'hui trop vastes pour pouvoir administrer d'assez près), mais on trouverait surtout toutes les susceptibilités sur la détermination des chefs lieux et la difficulté psycho politique majeure d'avoir à remercier  une part  des notables locaux qui n'ont pas démérité dans des fonctions d'élus de telle ou telle collectivité pouvant, il est vrai,  faire double emploi.
Quant aux ressources, elles sont privées d'une base fiscale dont l'existence eut permis d'alléger l'actuelle batterie si contestée des vieux impôts directs locaux dont la TF et la TP.  On a renoncé, devant l'alliance de certains élus locaux , avides de bénéfices fonciers pour leurs électeurs propriètaires de toute taille , avec les intérêts de la promotion immobilière ,   à créer en 1967 ( et l'on est jamais revenu sur cette erreur)  en France, comme il existe en d'autres pays, notamment aux E.U, une vraie taxe foncière sur l'urbanisation alors galopante, qui eut été une taxe sur la constructibilité des sols; ses  effets induits eussent été salutaires : de lutte contre la spéculation foncière, d'incitation à un urbanisme rationnel, de répartition équitable des charges d'urbanisation et de protection contre les ghettos, de ressource flexible mais très responsabilisante pour les collectivités et notamment les communes ou leurs regroupements.  Le résultat de cette absence a été la forme diabolique prise par notre urbanisation désordonnée faisant de plus peser trop d'autres types de  charges sur les plus modestes des ménages et  les plus intéressantes  des entreprises. C'est sans doute irrattrapable, car l'effet rétroactif serait aujourd'hui plutôt inéquitable  et cela gèle vraisemblablement  dans ses grands traits la fiscalité locale telle qu'elle existe aujourd'hui.
    

Opérationnalité ou projections de préoccupations de rapports de forces politiques ?

Des réformes n'iraient pas sans incidence sur le mode d'élection, la RP , utilisée pour le choix des conseillers régionaux, étant manifestement regardée avec réserve par ceux qui préfèrent les scrutins uninominaux comme pour l'élection des conseillers généraux, d'autant que tout aggiornamento et découpage ouvrirait la boite de Pandore des recherches optimisant les chances électorales de tel ou tel camp, compte tenu de l'intérêt majeur que représente l'exercice  des pouvoirs de gestion territoriale assorti de tant d'influences dans le paradoxe d'une Nation pilotée à droite au niveau national et gérée à gauche à bien des niveaux locaux, avec enfin, en perspective,  des effets considérables  sur le Sénat.

Enjeu de relations entre collectivités territoriales ou d'organisation de l'État ?

Les deux se tiennent  dès lors que depuis toujours les circonscriptions d'État ont pour une part coïncidé avec les périmètres géographiques de collectivités locales, à tel point que, jusqu'aux réformes de 1981, le préfet était le représentant du premier et l'exécutif des départements et régions. Mais, dans la réalité,  dès le milieu des années 70, les assemblées de ceux-ci et celles-ci avaient pris, de fait ,dans la plupart des cas, tellement d'influence, y compris, sur la répartition des crédits d'État, que ce rôle préfectoral d'exécutif local était parfois une commodité  pour les élus locaux qui pouvaient faire passer, certains de leurs choix ( lorsqu'ils ne plaisaient pas à tous ... et le poids de leurs fiscalités) pour ceux de la puissance publique nationale , si bien que le transfert des exécutifs a été une opération vérité, mais accompagné d'une espèce de revanche, parfois, sur l'autorité d'État dont le rôle coordonnateur a néanmoins obligatoirement perduré.

C'est à propos de ce métier préfectoral dans lequel j'avais tellement voulu croire que dans les observations terminales ( " Entre transaction et solitude" )  de l'ouvrage "Bulles d'Histoire et Autres Contes vrais" ( Phenix Edition, 2000, disponible sur Alapage .com) j'écrivais alors : " L'administration préfectorale  qui a été l'ossature d'une société traditionnelle ne remplit plus ce rôle, mais en exerce d'autres.  "Départis" dans les provinces pour y faire exécuter les lois - celles des Révolutions, des Empires, des Républiques - réquisitionner les chevaux et les hommes, maintenir l'ordre, sinon gagner les élections pour le pouvoir en place, du moins mettre les gouvernements en situation de comprendre comment elles se présentaient,  à la fois impulser les administrations d'État et inscrire les actions des assemblées départementales dans une cohérence nationale,  faire face à toutes sortes de problèmes à régler, les préfets ont longtemps été les seuls bien outillés à ces fins : par une information et des instruments de communication qui n'étaient pas diffusés comme aujourd'hui, par leur rôle de double exécutif de l'État et des collectivités sous tutelle qui sont devenus majeures, et - même - jusqu'à la Cinquième république, parce que l'absence de grand phénomène majoritaire de gouvernement  leur conférait un pouvoir propre un peu libéré des partis. Plus encore, à la différence de tous les autres agents publics qui ne peuvent agir que dans le champ d'habilitations précises, les préfets ont eu le devoir de trouver, dans la nécessité d'assumer leurs très vastes responsabilités de fait, les moyens, juridiques ou autres, de leurs compétences.    C'étaient les préfets de légende. Une légende qui a survécu à la réalité,  une vingtaine d'années, entre 1960 et 1980 . Pendant ce sursis, la stabilité  d'un fort pouvoir politique réduisit la part d'autonomie et d'arbitrage de la fonction;  les élus se virent reconnaître bien des légitimités en exerçant déjà des influences déterminantes sur le contenu de décisions qui passaient pour être celles des administrations du territoire, tandis que les puissances de l'économie commençaient à faire prévaloir leurs intérêts internationaux sur les lectures provinciales des affaires.

Parce que le droit traduisait les faits en mouvement et semblait  devoir mettre, grâce au transfert des exécutifs,  un terme aux alibis par lesquels bien des élus faisaient porter aux préfets la responsabilité de leurs choix, j'ai, sous le nom de Gérard Olivier, salué, dans Le Monde  et dans La Croix ,  au lendemain des réformes de 1981/82, "La fin des préfets de légende ".  Comme je l'exprimais alors , puis le développais dans "la France décentralisée" (  Berger- Levrault, 1984) et dans un cours  sur les finances locales (polycopié toujours consultable dans les fonds de bibliothèque de l'IEP et de l'ENA),   la  décentralisation restait pourtant inquiétante : elle  s'accompagnait d'enchevêtrement de compétences, de cocktails de financements,  d'absence de responsabilisation fiscale, de cumul des mandats : une constellation de défauts propices à la construction de nouvelles féodalités maillant le pays.

Celui-ci s'en est bien rendu compte. Il a fait sentir le besoin de quelques correctifs, en même temps qu'il est beaucoup revenu à ses préfets. La réforme décentralisatrice avait été conduite par Deferre comme un règlement de comptes entre élus et préfets. Il fut, un moment,  de bon ton de brocarder ces derniers. Un ministre des années 1980 n'avait-il pas dit qu'à la suite d'un changement politique, il n'était pas nécessaire de changer les préfets, mais seulement de les "faire tourner". Puisqu'ils avaient à chanter une autre chanson, il fallait seulement les faire chanter dans une autre cour. A quelques exceptions près,  ils ne se contentent pas de chanter. Ils se coltinent avec la réalité et essayent de la rendre supportable par les administrés. D'ailleurs, de toutes les personnalités publiques, ce sont encore celles qui ont le plus la confiance de l'opinion. Je n'ai jamais refait le métier, mais, comme interlocuteur d'entreprises ou comme  directeur de centrale, je suis resté en relations fréquentes et étroites avec ceux qui l'exercent. Ce ne sont plus des pivots de la Nation, mais des utilités appréciées. On attend d'eux que les services publics fonctionnent, qu'une bonne logistique soit en place, que la politique du gouvernement soit expliquée, que les crises soient traitées, même s'ils n'en ont pas les moyens. On veut aussi qu'ils ne fassent pas d'ombre aux élus : qu'ils soient suffisamment puissants pour être efficaces en cas de besoin et assez effacés pour ne pas être personnellement influents. Ils doivent être des hommes de service, pas des hommes de pouvoir."

Or, le corps préfectoral a tenu un langage constant que les gouvernements d'ailleurs ont écouté et essayer de mettre en oeuvre : la "déconcentration"( doter l'autorité territoriale d'État de pouvoirs définitivement délégués par les administrations centrales) doit aller de pair avec la "décentralisation"  ( habiliter des autorités locales  à exercer des compétences transférées par l'État) . Beaucoup a été fait en ce sens sur le plan technique, en particulier, à la suite des travaux, à la charnière des années 70, d'une "commission Iélhé" ( du nom de son présient, conseiller maître à la Cour ,venu de la France d'Outre-mer) qui s'était attaqué, avec une petite épuipe de collaborateurs dont je fus, ministère par ministère à "éplucher" tout ce qui était transférable. Depuis  lors, dans cet esprit, bien des textes solennels sur l'organisation territoriale ont voulu doter les chefs d'orchestre de l'État dans ses circonscriptions , région ou département,  des moyens d'assurer des politiques cohérentes.

Mais le temps de la chance de le réussir vraiment était passé. Il eut fallu le souffle politique. Ce fut celui que chercha, en 1969, le projet de loi référendaire sur la regionalisation qui mêlait étroitement décentralisation et déconcentration. Ce souffle mourut avec son inspirateur. En même temps, l'État se trouvait rogné par le haut et par le bas....et par le milieu.  L'Europe lui prenait les compétences stratégiques, les collectivités locales recevaient largement le soin de gérer  les actions de proximité. La tenue du tissu économique dépendait de plus en plus enfin des milieux d'affaires et des  choix ou obligations des entreprises confrontées à la concurrence internationale. Quant aux  administrations elles eurent surtout à intervenir pour contrôler ( mais il s'agit là d'une tâche quasi juridictionnelle qui relève du droit du travail et qui est théoriquement hors compétence préfectorale) ou pour faire face à des situations  de restructuration  si pénibles à gérer que c'est bien souvent, de fait, au corps préfectoral à tout faire que revint la charge des préventions, des pansements, des conversions, des consolations...

La  question préababe à une réforme territoriale de l'État et en même temps des collectivités locales est de savoir ce qui reste à faire à la Nation et en son sein, de dire clairement par qui .   
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